Р  Е  Ш  Е  Н  И  Е

 

№ …………../………………2018 година,

гр. Варна.

 

В  ИМЕТО  НА  НАРОДА

 

 

АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ВАРНА, VІІІ-ми касационен състав в публично съдебно заседание на двадесет и втори ноември 2018 година, в състав:

 

  ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЙОВА ПРОДАНОВА

             ЧЛЕНОВЕ: МАРИЯ ГАНЕВА

 ВЕСЕЛИНА ЧОЛАКОВА

 

при участието на секретаря Анна Димитрова и прокурора Силвиян Иванов, като разгледа докладваното от съдия Чолакова административно дело № 2490/2018 година по описа на съда, за да се произнесе, взе предвид следното:

 

Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по протест на прокурор при Окръжна прокуратура – Варна против чл. 42, ал. 1 от Наредба за обществения ред – Община Аврен, приета от Общински съвет-Аврен с Решение № 186 на заседание № 11/25.07.2012 г. в частта на израза „или са били в състояние да предотвратят нарушението, но не са го сторили“.

В протеста се сочи, че разпоредбата на чл. 42, ал. 1 от Наредбата за обществения ред – Община Аврен в оспорената част противоречи на нормативен акт от по-висока степен, тъй като с чл. 26, ал. 3 от Закона за административните нарушения и наказания /ЗАНН/ не е предвидено ангажирането на отговорността на законните представители на недееспособните /родители, попечители или настойници/ за непредотвратяване на съответното нарушение, каквато отговорност е установена с местната наредба. Изтъква се, че е недопустимо с приеманите от общинските съвети нормативни актове да бъде предвиждана административнонаказателна отговорност за деяния, които съгласно закон или указ не съставляват административни нарушения. Отправено е искане за отмяна на разпоредбата на чл. 42, ал. 1 от Наредбата за обществения ред – Община Аврен в оспорената част. В съдебно заседание представител на Окръжна прокуратура – Варна поддържа протеста на изложените в него основания, като в допълнение посочва, че липсват доказателства за спазване на процедурата и особените правила по чл. 26 и чл. 28 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ от страна на Общински съвет – Аврен. Претендира сторените разноски за обнародване в ДВ.

 Ответната страна – Общински съвет – Аврен, не изразява становище по подадения протест.

По допустимостта на протеста:

Правото на оспорване на подзаконов нормативен акт е безсрочно и съобразно нормата на чл. 186, ал. 2 от АПК е в правомощията на прокурора, чрез подаване на протест. От изложеното следва извода, че производството е резултат от валидно и допустимо сезиране на съда.

По основателността на протеста:

Настоящият първоинстанционен  съдебен състав, след като обсъди доводите на страните и прецени по реда на чл. 171 във връзка с чл. 196 от АПК представените по делото доказателства, приема за установено от фактическа страна следното:

Предмет на разглеждане е чл. 42, ал. 1 от Наредба за обществения ред – Община Аврен, приета от Общински съвет-Аврен с Решение № 186 на заседание № 11/25.07.2012 г. в частта на израза „или са били в състояние да предотвратят нарушението, но не са го сторили“.

С докладна записка изх. № ОП-1755/01.06.2012 г. /вх. № РД-209/01.06.2012 г./ /л. 46/ Кметът на Община Аврен е направил предложение Общински съвет – Аврен да приеме решение, с което да отмени Наредбата за обществения ред, приета от Общински съвет при Община Аврен с Решение № 113 от 25.07.2008 г. и на основание чл. 21, ал. 2 и чл. 22, ал. 4 и ал. 5 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ да приеме Наредба за обществения ред – Община Аврен.

Публикуването на докладната записка относно приемане на Наредба за обществения ред – Община Аврен е констатирано в т. 3 от Протокол от 13.06.2012 г. /л. 69 – л. 71/, съставен от нарочна комисия в състав 1. Т. Р. Й. – зам. председател на Общински съвет – Аврен; 2. А. Г. К. – тех. сътрудник на Общински съвет – Аврен; 3. Г. К. Д. – гл. специалист „Туризъм“. С Протокол от 26.06.2012 г. комисия в същия състав е констатирала, че в деловодството на Общински съвет – Аврен до 26.06.2012 г. не са постъпили възражения и жалби от жители и граждани на Община Аврен относно публикуваните докладни записки на 13.06.2012 г., включително и във връзка с докладната записка относно приемане на Наредба за обществения ред – Община Аврен.

С Решение № 148 по Протокол № 10 от 27.06.2012 г. /л. 12/ Общински съвет – Аврен, на основание чл. 21, ал. 2 и чл. 22, ал. 4 и ал. 5 от ЗМСМА, е отменил Наредбата за обществения ред, приета от Общински съвет при Община Аврен с Решение № 113 от 25.07.2008 г., и е приел Наредба за обществения ред – Община Аврен.

Със Заповед № РД-12-7706-192/10.07.2012 г. /л. 72 – л. 73/ Областният управител на Област с административен център гр. Варна е установил, че към представената в Областна администрация – Варна административна преписка към Решение № 148 е приложена само докладна записка от Кмета на Община Аврен вх. № РД-209/01.06.2012 г., но не са представени доказателства за датата на публикуване проект на наредбата на интернет страницата на Община Аврен, от които да е видно спазена ли е процедурата, регламентирана в чл. 26, ал. 2 от ЗНА, като освен това е посочено, че правните основания, цитирани в Решение № 148, а именно: „чл. 22, ал. 4 и ал. 5 от ЗМСМА“, са грешни. Поради тези съображения Областният управител на Област с административен център гр. Варна, на основание чл. 45, ал. 4 от ЗМСМА и чл. 32, ал. 1 от ЗА, е наредил връщането на Решение № 148 от Протокол № 10 от заседание на Общински съвет – Аврен, проведено на 27.06.2012 г., за преразглеждането му.

С докладна записка вх. № РД-292/16.07.2012 г. /л. 145/ зам. председателят на Общински съвет при Община Аврен е направил предложение: 1. на основание чл. 21, ал. 1, т. 24 и чл. 45, ал. 9 от ЗМСМА и Заповед № РД-12-7706-192/10.07.2012 г. на Областният управител на Област с административен център гр. Варна, Общински съвет – Аврен да приеме решение, с което да отмени свое решение № 148, взето на заседание № 10, проведено на 27.06.2012 г.; 2. на основание чл. 21, ал. 1, т. 23 от ЗМСМА да отмени Наредбата за обществения ред, приета от Общински съвет при Община Аврен с Решение № 113 от 25.07.2008 г.; 3. На основание чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА да приеме Наредба за обществения ред – Община Аврен.

На 17.07.2012 г. е свикано единадесето заседание на Общински съвет – Аврен за 25.07.2012 г. при утвърден дневен ред /л. 146 – л. 147/, в. т. 10 от който е предвидено разглеждане на предложение за решение от постоянната комисия „към общински съвет АПОЗОРСЗЕЖС“ относно: отмяна на Решение № 148 от заседание № 10, проведено на 27.06.2012 година.

С Решение № 186 по Протокол № 11 от 25.07.2012 г. /л. 103/ Общински съвет – Аврен, на основание чл. 21, ал. 2 и чл. 22, ал. 4 и ал. 5 от ЗМСМА, е отменил Наредбата за обществения ред, приета от Общински съвет при Община Аврен с Решение № 113 от 25.07.2008 г., и е приел Наредба за обществения ред – Община Аврен. От протокола от заседанието се установява, че на заседанието са присъствали всички 13 общински съветници, като на основание чл. 27, ал. 5 от ЗМСМА е проведено поименно гласуване, резултатът от което е 13 гласа – „За“, 0 гласа – „Против‘, и 0 гласа – „Въздържали се“. Тоест всички общински съветници са гласували „За“ приемането на Наредбата за обществения ред – Община Аврен, от което следва, че решението е прието при необходимия кворум и мнозинство, с гласовете на всички общински съветници.

Приетата с посоченото Решение № 186 по Протокол № 11 от проведеното на 25.07.2012 г. заседание на Общински съвет – Аврен е изменена с Решение № 570, прието на редовно заседание № 23/30.08.2013 г. на Общински съвет – Аврен, препис-извлечение от което е приложено на л. 155, с Решение № 14, прието на редовно заседание № 2/25.11.2015 г. на Общински съвет – Аврен, препис-извлечение от което е приложено на л. 156, и с Решение № 243, прието на редовно заседание № 10/24.06.2016 г. на Общински съвет – Аврен, препис-извлечение от което е приложено на л. 157 – л. 159.

Приетите изменения не касаят протестираната в настоящото съдебно производство разпоредба на чл. 42, ал. 1 от Наредба за обществения ред – Община Аврен, чието съдържание не е изменяно от приемането на наредбата с Решение № 186 по Протокол № 11 от проведеното на 25.07.2012 г. заседание на Общински съвет – Аврен.

Във връзка с измененията на Наредбата за обществения ред – Община Аврен са представени докладни записки, протоколи, проект за изменение и допълнение на наредбата и мотиви към него, констативни протоколи и нареждания за обнародване на приетите решения на Общински съвет – Аврен за извършените промени /л. 160 – л. 194/.

На л. 195 – л. 215 е приложена актуалната Наредбата за обществения ред – Община Аврен след направените в нея изменения.

В съдебно заседание на 25.10.2018 г. съдът е указал на ответника, че не сочи доказателства, за спазване на процедурата по чл.26 и чл.28 от ЗНА, в редакцията ,която е действала към датата на приемане на текста -25.07.2012 г. От страна на ответника не са представени допълнителни доказателства, извън тези, които се представят с административната преписка.

С оглед установеното от фактическа страна съдът достигна до следните правни изводи:

Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация са уредени със ЗМСМА, чиито разпоредби очертават правният статут и компетентността на общинския съвет като орган на местното самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие на общината, във връзка с осъществяването на дейностите от местно значение, както и на други дейности, определени със закон. В изпълнение на правомощията си по чл. 21 от ЗМСМА общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения.

Съгласно нормата на чл.7 ал.2 от Закона за нормативните актове Наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, а чл. 8 предписва, че всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение.

Редът за издаване на нормативни административни актове е регламентиран в нормите на чл. 75 – 80 от АПК, като в чл. 80 от АПК е предвидено субсидиарно прилагане на Закона за нормативните актове за неуредените в този раздел въпроси. Съгласно чл. 76 ал.3 от АПК, посочен в оспорената наредба като основание за издаването й, Общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение. Предвид изложеното Общинският съвет като орган на местното самоуправление и с оглед предоставените му по закон правомощия е овластен да издава наредби. Наредбата е издадена на основание по чл. 21 ал.1 т.13 и т.23 от ЗМСМА. Съгласно т.13 „Общинският съвет определя изисквания за дейността на физическите и юридическите лица на територията на общината, които произтичат от екологичните, историческите, социалните и другите особености на населените места, както и от състоянието на инженерната и социалната инфраструктура”; видно от т. 23 на същия чл. 21 общинския съвет „ решава и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи…”. Предвид гореизложеното настоящия съдебен състав приема, че наредбата и в частност оспорените текстове  на чл. 22,ал.5 и чл.25,ал.1 и ал.2 от НОР са издадени от компетентен орган в кръга на предоставените му по закон правомощия и в рамките на териториалната му компетентност. Наредбата е одобрена и при спазване изискванията за форма на нормативен акт по чл. 75 ал.3 от АПК – в същата е посочено наименование, вид, автор, предмет.

Съдът намира, че оспорваният текст на чл. 42,ал.1  от Наредбата е приет при съществено нарушение на процесуалните  правила по следните съображения:

Процедурата установяваща реда за издаване и удостоверяване и обнародване на подзаконовите административни актове е регламентирана в чл.77-78 от АПК, като за неуредените случаи съгласно чл.80 от АПК субсидиарно приложение намира Закона за нормативните актове /ЗНА/.

С разпоредбата на чл.77 от АПК е въведено изискване за издаване от компетентните органи на нормативен акт, след обсъждане на проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. В действащата към датата на приемане на оспорения текст от Наредбата разпоредба на чл.26,ал.2 от Закона за нормативните актове е въведено изискване преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта да публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Съдът е дал указания на ответника да представи  доказателства за спазване на изискванията за оповестяване. Както бе отбелязано по-горе, въпреки дадените конкретни указания, доказателства не са представени.  Не обосновава извод за обявление, предвидено по реда на чл.26 и чл.28 от ЗНА, представения протокол от 13.06.2012г., тъй като от изнесеното в него се установява единствено, че е публикувана докладната записка на кмета, с която той внася предложението за приемане на нова наредба. Не са ангажирани доказателства, че в едно с докладната записка, огласен е бил и проекта на наредбата, както и мотивите или доклада към него.  Не бе представено и доказателство за спазена, съобразно разпоредбата на чл.77 от АПК процедура за обсъждане на проекта, както и обсъждането на окончателния текст по реда на чл.28 от ЗАНН.

            Тежестта да установи законосъобразното изпълнение на процедурата по приемане на оспорения текст е за ответника. Последният при дадени изрични указания за представяне на доказателства, не е доказал изпълнението на изискванията за оповестяване, съответно, че при приемането на оспорения текст на Наредбата са спазени принципите за  откритост и съгласуваност, както са установени с нормата на чл.26,ал.1 от ЗАНН. Посоченото нарушение е особено съществено, тъй като гражданите и организациите на територията на Община-Аврен са били лишени от възможност да се запознаят с проекта на нормативния акт и мотивите за приемането му, съответно да изразят становище .
С оглед гореизложената фактическа установеност, съдът прави извод за недоказаност на изпълнение на процедурата по обявяване на предложения проект на нормативния акт. Посоченото представлява основание за отмяна на оспорения текст, без да е необходимо произнасяне относно съответствието му с материалния закон.
Водим от горното и на основание чл.172, ал.1 от АПК, съдът 
Р  Е  Ш  И:
ОТМЕНЯ чл. 42, ал. 1 от Наредба за обществения ред – Община Аврен, приета от Общински съвет- Аврен с Решение № 186 на заседание № 11/25.07.2012 г., в частта на израза „или са били в състояние да предотвратят нарушението, но не са го сторили“.
ОСЪЖДА Общински съвет – Аврен да заплати на Варненска окръжна прокуратура сторените разноски за обнародване в ДВ в размер на 20,00 лв. 
 
РЕШЕНИЕТО да се обнародва на осн.чл. 194 от АПК по начина, по който е била обнародвана Наредбата за обществения ред на Община-Аврен. 
 
РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване пред Върховен административен съд с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщението до страните.
 
 
                 Председател:      
                                                                                                    
                     Членове:1.                                                                               
                       
                                      2.