Р  Е  Ш  Е  Н  И  Е                                                                                                 №…………………/……………………2017г.                                                                                              В ИМЕТО НА НАРОДА                                                                            АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД-гр.Варна,  в публично съдебно заседание на  тридесети  март през 2017г., в състав:                                                                                                         ПРЕДСЕДАТЕЛ:Е. ЯНАКИЕВА                                     ЧЛЕНОВЕ:ЕВГЕНИЯ БАЕВА                                              РАЛИЦА АНДОНОВА                                                           при участието на прокурор А.А. и секретаря  Е.В.,като разгледа докладваното от съдията Е. Янакиева адм.дело № 1/2017г., по описа на Административен съд гр.Варна, за да се произнесе взе предвид следното:

     Производството е с правно основание чл. 185 и сл. от АПК. Образувано е по протест на прокурор при Окръжна прокуратура Варна срещу Решение № 186 на Общински съвет-Аврен, взето по Протокол № 11/25.07.2012г., с което е приета Наредба за обществения ред-Община Аврен, в частта на чл.2 т.6 от Наредбата, с който е забранено движението, спирането и паркирането на МПС по тротоарите, площадките, зелените площи, детските площадки и т.н., като е предвидена глоба в размер от 20 до 50 лв., а при всяко следващо нарушение 100лв.

     С Определение №765/29.03.2017г. към протеста е допуснато присъединяването на П.Т.З.. В молбата за присъединяване са изложени доводи, че като водач на МПС, той също е адресат на протестираната разпоредба. Оспорения текст бил рестриктивен и е възможно да се отрази в правната му сфера в бъдеще, чрез налагане на съответната глоба. Гореизложения мотив обосновава правния му интерес от присъединяване  в производството към оспорващия и поддържане на протеста.

В протеста са изложени доводи ,че горепосочения текст, противоречи на чл.178е от ЗДвП, до колкото в закона е предвидено административно наказание в различен размер, както и не е предвидена повторност на деянието. Посочен е текстът на чл.8 от ЗНО, съобразно който всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. В аспекта на тази разпоредба, счита, че обжалваният текст от Наредбата за обществения ред на Община Аврен е постановен в нарушение на чл.178е от ЗДвП.

    В съдебно заседание протестът се поддържа, като е формирано искане за отмяна на оспорения текст.  

Присъединеният жалбоподател поддържа протеста, видно от изразеното становище в молба вх.№ 4944/30.03.2017г.

Ответникът редовно призован, не  се представлява.

Съдът след съвкупна преценка на събраните по делото доказателства , становищата на страните и нормативните актове, регламентиращи процесуалните отношения и релевантните материални разпоредби, приема за установено от  фактическа и правна следното:

     Предмет на проверка за законосъобразност е разпоредбата на чл.2 т.6 от Наредбата за обществения ред на община Аврен, приета с Решение № 186 на Общински съвет-Аврен, взето по Протокол № 11/25.07.2012г. С посоченият текст е забранено движението, спирането и паркирането на МПС по тротоарите, площадките, зелените площи, детските площадки и т.н., като е предвидена глоба в размер от 20 до 50 лв., а при всяко следващо нарушение 100лв.

С Разпореждане № 200/06.01.2017г., е указано на ответника да попълни административната преписка с доказателства за поименния състав на ОбС-Аврен към 25.07.2012г. и за присъствалите общински съветници на проведеното на същата дата заседание, както и за изпълнение на изискванията на чл.26, чл.28 ал.2 и чл.37 ал.3 от ЗНА и чл.78 ал.3 от АПК, а именно, че проектът, както и окончателния текст на оспорената разпоредба, като част от наредбата са разгласени чрез местни печатни издания или по друг подходящ начин. С Разпореждане № 1390/26.01.2017г. е дадена възможност на ответника да изрази становище по протеста, като в същия срок е задължен да представи доказателства за публикуването на проекта  на Наредбата, в едно с мотивите и доклада към нея, както и доказателства за мнозинството, с което е приета наредбата.

В изпълнение на задължението е представен пълния текст на Наредбата, Протокол №11/25.07.2016г., към който принадлежи и решението, с което е приета наредбата, списък на общинските съветници, присъствали на заседанието от 25.07.2012г.; Докладна записка на Кмета на община Аврен; Протокол от 13.06.2012г., в който е обективирано волеизявление на комисия от трима членове, двама от които представители на ОбС Аврен и един на общинската администрация, че с оглед изискванията на чл.26 от ЗНА, след направена проверка в сайта на община Аврен, се констатира публикуваната докладна записка на кмета на Община Аврен; Протокол от 26.06.2012г., в който същата комисия констатира, че не са постъпили възражения и жалби срещу публикуваните докладни записки; Обявление с их.№ РД-297/17.07.2012г., с което е свикано единадесетото заседание на ОбС Аврен за 25.07.2012г.

Съгласно чл.168 ал.1 от АПК, приложим по силата на препращащата разпоредба на чл.196 АПК, съдът следва да обсъди и провери освен посочените от оспорващия пороци и законосъобразността на акта по всички посочени в чл.146 АПК основания.                                                  Оспореният текст, като част от Наредба, приета от Общински съвет Аврен е с подзаконов характер и съобр.чл.1 от Наредбата, касае уреждане на обществени отношения, свързани с осигуряването на обществения ред, опазването на публичната и частна собственост, поддържането на приветлив вид, осигуряване на условия за спокойствие, труд и отдих на гражданите. Съдържа административноправна норма, която се отнася до неопределен и неограничен брой адресати, тъй като неспазването или нарушаването на вменените задължения ще има последствия за всички водачи, управляващи МПС на територията на Община Аврен. В същия не е определено и ограничение по отношение правното му действие. Това предпоставя приложение на разпоредбата до отмяната или ревизията й, и то за многократни случаи. В обобщение, поражда действие в правната сфера на неограничен кръг лица и има многократно правно действие. Ето защо, действието му е на нормативен акт - източник на общозадължителни правни разпоредби, който е издаден на основание чл. 76, ал. 3 от АПК, вр. с чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА.

Видно от разпоредбата на чл.187 от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето.

    В конкретния случай, с Докладна записка вх.№ РД-209/01.06.2012г., кметът на Община Аврен е внесъл предложение за отмяна на Наредбата за обществения ред, приета с Решение № 113/25.07.2008г. и приемане на нова Наредба за обществения ред. Видно от приложеният към преписката протокол от 13.06.2012г., на сайта на общината е била публикувана само посочената докладна записка. Няма данни по преписката, които да обосновават извод, че е публикуван и проекта на наредбата, съобразно изискването на чл.26 ал.2 от ЗНА. Не се съдържат и доказателства, сочещи, че проектът на нормативния акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, е внесен за обсъждане и приемане от компетентния орган, съобразно чл.28 от ЗНА, в релевантната редакция към 25.07.2012г. Указано в посочения текст е, че мотивите, съответно докладът, съдържат:     1.  причините, които налагат приемането;   2.  целите, които се поставят; 3.  финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива;  5.  анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Изрично в посочената разпоредба е регламентирано, че Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган.

На заседанието, проведено на 25.07.2012г., са присъствали всички общински съветници, като позитивно за приемането на протестирания текст, са гласували отново всички общо 13 общински съветници, тоест заседанието е проведено при наличие на законово предположения кворум, според чл.27,ал.2 от ЗМСМА, а протестирания текст е приет с нормативно определеното мнозинство, съобразно чл.27 ал.4 от с.з.

Възоснова на изложената фактическа установеност, съдът формира следните правни изводи:                             Оспореният административен акт е приет и огласен не по установения за това административен ред. На първо място, съгласно чл.32 от Правилника за дейността на ОбС Аврен, постоянните и временни комисии, общинските съветници, кмета, зам.-кметовете и секретаря на Община Аврен, както и директори на дирекции към общинската администрация, внасят  адресирани до председателя на Общинския съвет проекто-материали. Внесените проекто-материали се регистрират в регистрационен дневник на ОбС. Председателят на общинския съвет разпределя постъпилите проекто-материали за разглеждане от съответната постоянна комисия. По-нататък, в разпоредбата на чл.34 от Правилника са реципирани текстовете на разп. на чл.26 и чл.28 от ЗНА.

Според разпоредбата на чл.78,ал.3 от АПК, нормативните актове на общинските съвети се разгласяват чрез местните печатни издания или по друг подходящ начин. Съдът е дал указания на ответника да представи  доказателства за разгласяване по реда на чл.78,ал.3 от АПК, в зависимост от това какъв е бил избрания от органа ред. Както бе отбелязано по-горе, въпреки дадените конкретни указания да бъдат представени доказателства както за обсъждането на проекта по реда на чл.77 от АПК, така и за обявяването му по реда на чл.78,ал.3 от АПК, в хода на производството не са представени такива. Не е убедителен и поради това, не обосновава извод за обявление, предвидено по реда на чл.26 и чл.28 от ЗНА, представения протокол от 13.06.2012г., тъй като от изнесеното в него се установява единствено, че е публикувана докладната записка на кмета, с която той внася предложението за приемане на нова наредба. Не са ангажирани доказателства, че в едно с докладната записка, огласен е бил и проекта на наредбата. Не бе представено и доказателство за спазена, съобразно правилника за работа на ОбС Аврен процедура по обсъждането в постоянна комисия, както и обсъждането на окончателния текст по реда на чл.78,ал.3 от АПК, така и доказателства, че решението е обявено в местна преса, ако това е сторено.                                               След извършената проверка по процедурните правила за оповестяване на оспорения административен акт, съдът констатира, че са допуснати нарушения на процедурата по приемане на същия, тъй като  проектът и крайния акт не са  публикувани и оповестени по предвидения за това ред. Отделно от това на гражданите и организациите не е предоставена възможност да публикуват мнението си да направят своите предложения по разпоредбата - нарушение на чл. 26, ал. 2 от ЗНА във връзка с чл. 80 от АПК. Неспазването на чл. 26, ал. 2 от ЗНА представлява нарушение на императивна правна норма, съдържаща се в нормативен акт с по-висока степен според правилото на чл. 142, ал. 1 от АПК и чл. 15, ал. 1 от ЗНА, като нарушението е съществено, тъй като публикуването е част от административно производствена дейност с императивен характер. С оглед гореизложената фактическа установеност, съдът прави извод за недоказаност на изпълнение на процедурата по обявяване на предложения проект и окончателния текст на нормативния акт.    

Възраженията на жалбоподателя за противоречие на оспорения в това производство административен акт  с приложими материални разпоредби, съдът възприема също за основателни, предвид следното:    

     Съгласно чл. 8 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Според чл. 10, ал.1 ЗНА обществени отношения от една и съща област се уреждат с един, а не с няколко нормативни актове от същата степен. А в чл. 10, ал.2 ЗНА е предвидено, че обществени отношения, които спадат към област, за която има издаден нормативен акт, се уреждат с неговото допълнение или изменение, а не с отделен акт от същата степен. 

С оспорения административен акт, Общински съвет Аврен е регламентирал по административен ред заплащане на глоби, при констатирано по съответния ред неправилно движение, спиране и паркиране на МПС по тротоарите, площадките, зелените площи, детските площадки и т.н., в размер от 20 до 50 лв., а при всяко следващо нарушение 100лв.

Съобразно чл.178е от ЗДвП, наказва се с глоба от 50 до 200 лв. лице, което паркира пътно превозно средство в паркове, градини, детски площадки, площи, предназначени само за пешеходци, и на тротоари в населените места извън разрешените за това места.

     Тук следва да бъде отбелязано, че освен този текст, относима за обсъждане е и разпоредбата на чл.183 ал.2 т.1 от ЗДвП, съгл. която  се наказва с глоба 20 лв. водач, който неправилно престоява или е паркирал неправилно. Релевантно е това обсъждане, тъй като оспореният текст от общинската наредба всъщност съдържа неяснота, тъй като не са лимитивно определени местата, където паркирането би се възприело като неправилно, а е използвано словосъчетанието „ и т.н.“.  Подобно посочване е изключително неправилно, тъй като създава предпоставки за нарушение на принципа на съразмерността по арг. на чл.6 ал.2 от АПК, съгласно който административния акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава. В оспореният текст е допусната неизчерпателност, която създава предпоставки общинската администрация да придава към местата, на които е възможно да се допусне нарушение и такива, неупоменати изрично. Поради това за адресатите на вмененото в чл.2 ал.6 от Наредбата нарушение възниква неяснота, която действително може да доведе като последица нарушение на принципа на съразмерността.

В наредбата, в която се намира оспорения текст се въвеждат разпоредби, които в нарушение на чл. 8, ал.1 ЗНА уреждат обществени отношения, които вече са уредени в нормативни актове от по-висока степен - ЗДвП и в нарушение на чл. 10, ал.1 и ал.2 ЗНА установяват забрани и задължения за определени правни субекти, които са предвидени в друг нормативен акт – Закона за движение по пътищата. Едновременно с това с наредбата се създават санкционни разпоредби, какъвто е и оспорения текст на чл.2 ал.6, предвиждащ налагане на глоби за физическите лица, чийто минимум и максимум е различен от минимумът и максимума на глобите, предвидени за нарушение на частично идентични или аналогични изисквания и забрани в ЗДвП.                        Общинските съвети, като органи на местното самоуправление на територията на съответната община решават самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в тяхната компетентност. В изпълнение на предоставените му правомощия общинският съвет е овластен да издава нормативни актове, с които урежда, съобразно нормативни актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение - чл. 76, ал. 3 АПК, вр. чл. 8 ЗНА, вр. чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА.

С нормата на чл.2 ал.3 от ЗАНН, на общинските съвети е предоставено правото да определят съставите на административните нарушения и съответстващите на тях наказания, предвидени в ЗМСМА. Тази препращаща разпоредба, насочва вниманието към чл.22 ал.4 от ЗМСМА, съобразно която за нарушаване на наредбите могат да се предвидят глоби в размер до 5000 лв., а за еднолични търговци и юридически лица - имуществени санкции в размер до 50 000 лв., а при повторно нарушение и временно лишаване от правото да се упражнява определена професия или дейност.

Независимо от тази регламентирана правоспособност, създадените от общинските съвети поднормативни актове от местно значение, следва да са съобразени с актовете от по-голяма степен.

В конкретния случай, съдът констатира противоречие с разпоредбата на чл.178е от ЗДвП и чл.183 ал.2 т.1 от с.з. Текстът на общинската наредба следва да е напълно съобразен с посочените текстове от закона. Този извод не се разколебава от обстоятелството, че разп. на чл.178е от ЗДвП е в действие от  15.07.2015г. В срока от година и половина, органът на местно самоуправление е следвало да измени наредбата, така, че тя да е в унисон със Закона за движение по пътищата.

В обобщение, гореизложените изводи за материална незаконосъобразност, следва да се съчетаят с изводите за допуснати съществени нарушения на административно производствените правила, регламентирали начина на оповестяване на проекта и окончателния текст на наредбата, в която е разположен и оспорения текст на чл.2 ал.6.  

На основание гореизложените мотиви,  съдът намира, че разпоредбата на чл.2 т.6 от Наредбата за обществения ред на община Аврен, приет с Решение № 186 на Общински съвет-Аврен, взето по Протокол № 11/25.07.2012г., е незаконосъобразна, постановена в нарушение на административнопроизводствените правила и приложими материални разпоредби, уреждащи обществените отношения-предмет на регулация в оспорения административен акт с нормативни актове от по-висока степен. Предвид това, протестирания административен акт следва да бъде отменен в обжалваната част.    

С оглед направеното искане и предвид изхода на спора, на осн.чл.143,ал.3 от АПК, ответникът Общински съвет-Аврен следва да бъде осъден да заплати в полза на присъединеният жалбоподател П. Т.З., направените по делото разноски, в размер от 500.00 лв., представляващи заплатено договорено възнаграждение за адвокат, определено съобразно чл.8 ал.3 от Наредбата за минималните размери на адвокатските възнаграждения, в нормативно определен минимум от 500.00лв. 

Мотивиран от гореизложеното и на осн.чл.193,ал.1 от АПК, съдът: 

                                            Р  Е  Ш  И:

 

     ОТМЕНЯ  чл.2 т.6 от  Наредбата за обществения ред на община Аврен, приета с Решение № 186 на Общински съвет-Аврен, взето по Протокол № 11/25.07.2012г., с който е забранено движението, спирането и паркирането на МПС по тротоарите, площадките, зелените площи, детските площадки и т.н., като е предвидена глоба в размер от 20 до 50 лв., а при всяко следващо нарушение 100лв.

ОСЪЖДА Община Аврен  да заплати на П.Т.З., ЕГН ********** сумата от 500.00 лв./ петстотин лева/, представляваща направените по делото разноски,на осн.чл. 143,ал.3 от АПК.           

Решението може да се обжалва с касационна жалба пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от получаване на съобщението от страните.

 

            ПРЕДСЕДАТЕЛ:                                            ЧЛЕНОВЕ:1/                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    

       2/